Прочитать материал и подготовить ответы на вопросы в конце текста:
Федеральные механизмы обеспечения
единого правового пространства
Механизм обеспечения единого
правового пространства начинает действовать с этапа правотворчества и
осуществляется путем соблюдения круга субъектов законодательной инициативы,
программирования и предотвращения инфляции нормативных правовых актов,
ликвидации пробелов в регулировании определенных сфер общественной жизни,
завершения оформления законодательной базы по наиболее важным
конституционно-правовым институтам РФ и ее субъектов и т.п.
Основными средствами
механизма обеспечения единого правового пространства на этом этапе являются: соблюдение правил юридической
техники; определение наиболее важных вопросов, требующих правотворческого
решения; учет ранее принятых нормативных
правовых актов по тем же или смежным вопросам во избежание правовой инфляции;
проектная экспертиза нормативных правовых актов; непосредственное участие в
правотворческом процессе органов юстиции и прокуратуры путем разработки
законопроектов, участия в составе рабочих групп, подготовки заключений на
законопроекты, выступлений на заседаниях парламента и т.д.
Основными элементами
механизма обеспечения единого правового пространства на этом этапе являются
федеральные законодательные органы, органы юстиции и прокуратуры.
Принятые нормативные
правовые акты подлежат экспертизе, учету, рубрицированию, систематизации, а
также различного рода контролю.
Основными средствами на этом этапе являются приведение
законодательства в соответствие с федеральным через проведение первичной и
повторной экспертизы, ведение реестров нормативных правовых актов,
систематизация и в ее русле работа над Сводом законов и т.п.
По результатам экспертизы
органы юстиции делают следующее:
1) производят регистрацию
данного нормативного правового акта (в случае соответствия федеральному
законодательству); 2) направляют заключения о несоответствии нормативного
правового акта в орган, принявший акт, органы прокуратуры, территориальный
антимонопольный орган, иные органы государственной власти.
При этом орган, принявший
нормативный правовой акт, должен внести исправления или разработать аналогичный
нормативный правовой акт с учетом отмеченных несоответствий, после чего
отправить его на дополнительную или повторную экспертизу.
Орган прокуратуры может
реагировать двумя способами:
1) принесением протеста в
орган, принявший нормативный правовой акт, с требованием устранения выявленных
несоответствий; 2) обращением в суд с требованием о проверке соответствия
нормативного правового акта федеральному законодательству и Конституции РФ.
Суд общей юрисдикции
может признать нормативный правовой акт не соответствующим федеральному
законодательству и, следовательно, недействующим, что влечет необходимость
приведения его в соответствие с законодательством.
Решение Конституционного
суда РФ также влечет негативные последствия, так как по заключению
Конституционного суда РФ нормативный правовой акт утрачивает силу.
Таким образом, основным
средством реализации механизма обеспечения единого правового пространства
является контроль нормотворчества, представляющий собой одну из форм
осуществления власти, заключающуюся «в контроле со стороны компетентных
органов за соответствием региональных и
местных юридических актов нормам юридических актов более высокой юридической
силы, а также общепризнанным принципам и нормам международного права»[1].
Помимо указанных функций,
все федеральные органы государственной власти, входящие в механизм обеспечения
единого правового пространства в РФ, выполняют по отношению к нижестоящим
координационную, контрольную и методологическую функции.
Основными элементами
механизма обеспечения единого правового пространства на указанном этапе
являются законодательные органы, органы юстиции, прокуратуры, Конституционного
суда РФ и суды общей юрисдикции.
Объектом деятельности
федеральных органов государственной власти, входящих в механизм обеспечения
единого правового пространства в РФ, являются, прежде всего, нормативные
правовые акты, принимаемые органами государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов.
Общеправовыми средствами
обеспечения единого правового пространства, независимо от стадии нахождения
нормативных правовых актов, являются: законодательная регламентация негативной
юридической ответственности за нарушение единого правового пространства,
улучшение качества подготовки нормативных правовых актов участниками
правотворческого процесса, определение общей процедуры разрешения юридических
споров и коллизий и т.д.
Помимо общеюридических, можно определить и общесоциальные механизмы
обеспечения единого правового пространства, среди которых - усиление степени
интеграции российского общества, улучшение социально-экономических условий
жизни, осознание субъектами Федерации себя составной частью единого
государства, повышение правовой культуры и т.п.
Рассмотрим деятельность
органов государственной власти, являющихся элементами механизма обеспечения
единого правового пространства.
Федеральные законодательные органы обладают большим потенциалом в сфере
обеспечения единого правового пространства. Место законодательных органов в
механизме обеспечения единого правового пространства обусловлено их правотворческой
деятельностью. Деятельность этих органов реализует механизм, имеющий целью
профилактику нарушений единого правового пространства. Основными мерами по
предотвращению нарушений целостности и единства правового пространства в
деятельности законодательных органов являются следующие.
Программирование законодательной деятельности - предполагает анализ различных сфер
общественной жизни с целью определения пробелов правового регулирования, оценку
необходимости правотворческой деятельности по определенным вопросам,
подготовительную работу, разработку и
принятие разных видов нормативных правовых актов, а также регулирование участия
субъектов Федерации в федеральном законотворчестве. Важным при этом является
гармонизация законотворческой деятельности на федеральном уровне и уровне
субъекта Федерации, «учет основных тенденций развития регионального
законодательства без аналогии с федеральными законопроектами»[2],
соотносимость специфики субъекта с его законодательной компетенцией и т.п.
В целях реализации прогнозирования и планирования правотворческой
деятельности на уровне Федерации и ее субъектов принимаются примерные планы
законотворческой работы. В настоящий период динамика социального развития и
государственно-правовых преобразований, а также политическая обстановка таковы,
что адекватное перспективное и долгосрочное планирование вряд ли возможно,
поэтому максимальный срок планирования на современном этапе ограничивается
годом.
В связи с этим велика роль концепции развития законодательства, что,
прежде всего, означает системность формирования законодательства. В настоящее
время в большей степени несистемность законодательной деятельности обусловлена
неясными представлениями о необходимых структуре и содержании российского
правового пространства. В этом видится причина стихийности законопроектной
работы.
Базовые, системообразующие законы должны быть включены как приоритетные в
единую Государственную программу законопроектных работ. Принятие такой
Государственной программы на определенную перспективу позволит обеспечить
принцип системности в правовом регулировании, даст возможность определить
последовательность принятия законопроектов, их тематическую и функциональную связь и согласованность между собой.
В целях сбалансированности интересов Федерации и ее субъектов к подготовке
такой программы следует подключать субъекты РФ.
Предотвращение инфляции нормативных правовых актов путем предварительного исследования потенциала
существующих законов. Представляется целесообразным возложить реализацию
данного механизма на территориальные органы юстиции как непосредственно
взаимодействующие с законодательными органами всех уровней государственной
власти. Для предотвращения необоснованного увеличения количества
нормативно-правовых актов представляется также необходимым повысить правовую
грамотность сотрудников законотворческих органов.
Завершение оформления законодательной базы по наиболее важным
конституционно-правовым институтам РФ и ее субъектов, в том числе по вопросу
рамок возможного нормотворчества органов государственной власти субъектов
Федерации. На
федеральном уровне не в полной мере создана необходимая законодательная база по
наиболее важным конституционно-правовым вопросам. Федеральное законодательство
нередко отстает от реалий политической, экономической и социальной сфер жизни
общества и государства, носит далеко не системный характер, содержит внутренние
противоречия. Представляется целесообразным по мере реализации данного
механизма установить приоритеты законодательства РФ и ее субъектов, а также
гарантировать самостоятельность субъектов РФ в сфере законодательства.
Совершенствование системы государственных органов,
участвующих в совместной деятельности по обеспечению единого правового
пространства, их взаимодействия и координации. Этот механизм обеспечения единого
правового пространства реализуется, прежде всего, путем укрепления вертикали
власти. На современном этапе указанную функцию осуществляют органы всех ветвей
власти, однако полноценной реализации данной функции мешает разбросанность
полномочий по ее выполнению. Так, полномочия по выявлению противоречивых
нормативно-правовых актов возложены на органы юстиции, а право реагирования по
ним принадлежит органам прокуратуры. При этом и прокуратура не может полноценно
выполнять возложенные на нее полномочия, так как не имеет право обращения с
запросом в Конституционный суд. Система органов, совместно обеспечивающих
единое правовое пространство, объективно нуждается в совершенствовании с целью
прекращения «перетягивания» полномочий различных органов власти, управления и
контроля между собой.
В научной литературе встречается мнение относительно создания
специального органа публичного политического контроля для обеспечения единого
правового пространства. Таким органом должен стать Федеративный Совет, главное
направление работы которого - «анализ и правовая оценка деятельности
руководителей органов исполнительной власти субъектов с целью недопущения в
дальнейшем нарушений ими Конституции РФ,
федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства
РФ, приказов и инструкций федеральных министерств и ведомств, а также решений,
вынесенных Конституционным судом РФ». Данный орган также должен осуществлять
предупредительные меры правового воздействия на органы власти субъекта РФ, а
также применять конституционную юридическую ответственность за нарушение
единого правового пространства.
Создание Федеративного Совета, статус которого должен быть закреплен
конституционно, позволит создать реальный правовой механизм контроля за
деятельностью органов государственной власти субъектов и уйти от регулирования
отношений между органами власти различных уровней исключительно экономическими
и политическими мерами.
Законодательная регламентация негативной юридической
ответственности за нарушение единого правового пространства государства. В РФ данная проблема приобрела
особенно актуальный характер, в результате чего были разработаны различные
версии проекта федерального закона об ответственности органов государственной
власти должностных лиц РФ и ее субъектов. Федеральное вмешательство является
одним из видов юридической ответственности. В проекте федерального закона,
разработанном С.А. Авакьяном, А.М. Арбузкиным, А.Н. Арининым, предлагаются
следующие меры федерального вмешательства: «а) меры, направленные на отмену
правового акта действия органа государственной власти, высшего должностного
лица, субъекта РФ; б) приостановление действия правового акта; в) представление
органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта РФ и их
предупреждение; г) временное введение особого режима правления на территории
субъекта РФ; д) приостановление осуществления полномочий высшего должностного
лица субъекта РФ; е) досрочное прекращение полномочий органа государственной
власти, высшего должностного лица субъекта РФ; ж) временное введение
федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в
ведении субъекта РФ; з) введение чрезвычайного положения на территории субъекта
РФ или части этой территории; и) введение военного положения на территории
субъекта РФ или части этой территории; к) временное введение прямого
федерального правления на территории субъекта РФ; л) использование
расположенных на территории субъекта РФ войсковых формирований и ввод
дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта; м) меры
материального и финансового воздействия»[3].
В целях обеспечения единого правового пространства достаточно
своевременным представляется внесение изменений и дополнений в ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов РФ», которые устанавливают
ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие
правовых актов, противоречащих Конституции РФ и представляющих угрозу единству
и территориальной целостности РФ, единству ее правового и экономического
пространства. Акцентирование внимания именно на этой категории должностных лиц
обусловлено тем, что зачастую именно нормативно-правовые акты, издаваемые
руководителями субъектов Федерации, в наибольшей степени нарушают права и
свободы граждан, не соответствуют нормативно-правовым актам федеральных органов
государственной власти. На федеральном уровне этот вопрос остается нерешенным,
так как статус указанных должностных лиц предполагает наличие неприкосновенности
на протяжении всего срока их полномочий.
Сегодня в РФ законодательно установлены следующие механизмы, относящиеся
к данной разновидности ответственности: роспуск законодательного
(представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ (п. 2,3 ст.
9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»),
роспуск указанного органа федеральным законом, принимаемым по инициативе
Президента РФ (п. 4 ст. 9 указанного Федерального закона); отставка высшего
должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти) субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным
(представительным) органом субъекта РФ (п.2-5 ст.19 Федерального закона);
отрешение от должности указанного лица Президентом РФ (п. 2,3,5, ст. 29.1
Федерального закона); роспуск представительного органа местного самоуправления
законом субъекта РФ либо федеральным законом, отрешение от должности главы
муниципального образования высшим должностным лицом (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ либо Президентом РФ
(ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ»).
В числе иных средств обеспечения единого правового пространства можно
назвать разработку механизма обеспечения решений Конституционного суда РФ о
признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федерации,
противоречащих федеральному законодательству. Не секрет, что
большинство решений Конституционного Суда РФ не были обеспечены механизмом
реализации, поэтому его разработка представляется весьма важной в процессе
реализации данной функциональной задачи государства.
Определение общей процедуры разрешения юридических споров и
коллизий путем отнесения к ведению РФ федерального коллизионного права. Пути устранения юридических коллизий
могут быть определены в рамках формирующегося федерального коллизионного права
в форме: модельных законодательных актов рекомендательного или императивного
характера, а также кодексов, основ законодательства, программирования и
планирования законотворческой работы Федерации и ее субъектов.
Особую значимость для разработки федерального коллизионного
законодательства имеют также федеральные законы «О законах и иных
нормативно-правовых актах РФ» и «О порядке предотвращения и разрешения коллизий
и споров в отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами», издание
которых приведет законодательную деятельность субъектов Федерации в нормальное
состояние правотворчества без деформаций. Общая концепция данных законов
предполагает типологизацию нормативных правовых актов, критерии их
разграничения, процедуру их подготовки, принятия и действия, определение
нормотворческой компетенции и т.д.
Упорядочение
формы законотворчества, причем как на федеральном, так и на региональном уровнях. В обеспечение
данного механизма представляется целесообразным выработать единые подходы к
определению формы конкретного законодательного акта, в первую очередь, к
основам и кодексам. По мнению разработчиков Концепции развития российского
законодательства, для выполнения федеральным законодательством интегративной функции более других подходят
основы законодательства как акт, содержащий общие начала и определяющий
принципы правового регулирования. В качестве оптимальной модели сочетания
интересов центра и регионов предлагаются «Федеративный Кодекс как единый
комплексный нормативно-правовой акт»[4],
Основы законодательства по предметам совместного ведения, которые могли бы
помочь преодолеть серьезные проблемы правового регулирования, вызванные
нечеткими формулировками Конституции РФ о разграничении предметов ведения между
Федерацией и ее субъектами[5].
Проблема повышения качества законотворчества актуальна как для
федерального центра, так и для субъектов. Поэтому процесс обеспечения
соответствия нормативных актов в ряде случаев может обусловить корректировку
федерального законодательства. Федеральное законодательство еще нередко отстает
от реалий политической, экономической и социальной сфер общества и государства,
носит далеко не системный характер, содержит внутренние противоречия.
Весьма значительным представляется совершенствование использования правил
юридической техники при разработке проектов новых актов. Очень важно
использование юридических терминов в их точном смысле, вкладывание единого
смысла в каждый термин для обеспечения его устойчивости и тем самым для
доступности понимания законодательства.
Среди основных причин, препятствующих реализации данного механизма, можно
назвать слабую научную экспертизу, нарушение юридико-технической регламентации, отсутствие единого, четко
определенного понятийного аппарата, зачастую невысокую квалификацию
специалистов законодательных органов (особенно в субъектах - нереспубликах) и
т.д.
Систематизация законодательства. Так, инкорпорация предусматривает
инвентаризацию действующего нормативно-правового материала как в рамках
Федерации, так и в субъектах Федерации. Инкорпорационные мероприятия
конкретизируют задачу создания Свода законов РФ с учетом законодательства
субъектов Федерации как полноправной составляющей его части. Инкорпорация и
консолидация как формы систематизации и оптимизации законодательства субъектов
Федерации выступают в виде вспомогательных средств, обеспечивающих кодификацию
законодательных актов на данном уровне с позиции его отраслевого деления.
Кодификация законодательства субъектов Федерации реализует качественное его обновление,
сочетая методологические возможности
Основ законодательства и кодексов как
базовых модельных актов.
Нынешний этап развития федерального законодательства России
характеризуется увеличением числа разрозненных нормативных правовых актов, не
согласованных с принятыми ранее, отчасти противоречащих им или в какой-то части
их дублирующих. Только имея полную и достоверную информацию о действующем
законодательстве, можно, не опасаясь сделать грубые ошибки, вносить в него
изменения или отменять фактически утратившие силу, но формально действующие
нормативные правовые акты. Устранение противоречий между актами, отмена
фактически устаревших актов, выявление пробелов в законодательстве - все это
становится возможным после анализа всего массива законодательства государства.
Бурный процесс законотворчества делает массив действующего законодательства
практически необозримым, что вызывает настойчивую потребность действия
механизмов инкорпорации и консолидации как видов систематизации
законодательства.
Систематизация законодательства в подлинном, буквальном смысле является
составной частью правотворческой деятельности, способом совершенствования
законодательства, тогда как систематизация законодательства в обыденном ее
понимании, связанная с учетом и рубрицированием правовых актов, ведением их
контрольного экземпляра, выдачей справок по законодательству, относится к сфере
правовой информатизации.
Правотворческий характер систематизации законодательства проявляется
довольно отчетливо. Между этими видами деятельности имеется органичная,
глубокая и очевидная взаимосвязь, проявляющаяся в общности решаемых ими задач,
хотя они и различаются по своему предмету.
Посредством систематизации выявляются и устраняются противоречия в
законодательстве, производится его упорядочение. В данном аспекте эти два вида
деятельности могут рассматриваться как изначальное (подготовка проектов новых
актов) и последующее (приведение правовых нормативных актов в соответствие с
новыми законодательными актами) правотворчество. Задача систематизации как
правотворческой деятельности - упорядочение законодательства, выявление
негативных тенденций в его развитии, подготовка предложений об их устранении.
Вертикальная, иерархическая гармонизация законодательства. Это достаточно проработанный прием в
технике правотворчества. В данном случае важно подчеркнуть, что состав уровней
в системе законодательства определяется не только структуризацией нормативного
правового материала (норма, акт, отрасль, федеральное законодательство и
законодательство субъектов РФ, уровень законодательства и подзаконных и
правоприменительных актов), но и построением системы государственного
управления.
Единство законодательной системы России находится в согласованности и
иерархической зависимости законодательств федерального и субъектов РФ. Процесс
гармонизации законодательства захватывает эти два организационных уровня
правотворчества и требует применения правил юридической техники в единых формах
и согласовании законов по духу, целям и предметам ведения на основе принципов
системности, оптимальности, конституционализма и федерализма.
Проблемы гармонизации законодательства разных государственных систем в
зависимости от целей и масштабов этой работы вызывают к жизни все механизмы
юридической техники - согласование норм, актов, всей системы законодательства
на основе реализации приемов по горизонтальной и вертикальной системе права.
Несмотря на активную законотворческую деятельность федеральных
законодательных органов, очевидны пробельность и отставание федерального
законодательства.
В условиях интенсивного правотворчества возрастает количество
несоответствий нормативно-правовых актов друг другу. Устранение подобных
противоречий, а также ликвидация пробелов в регулировании ряда сфер
общественной жизни и множественности законов по одним и тем же либо смежным
сферам регулирования реализуется федеральными законодательными органами.
Основными недостатками,
значительно снижающими эффективность работы федеральных законодательных
органов, являются следующие:
-
неполное
соблюдение либо несоблюдение вообще условий деятельности федеральных
законодательных органов (недостаточная унификация терминологии, отсутствие
единого содержания терминологии, неполноценное обеспечение всех этапов
правотворческого процесса, нередко недостаточная квалифицированность субъектов
правотворческой деятельности и т.д.);
-
неполная
реализация возможного потенциала средств по обеспечению единого правового
пространства в РФ.
Тем не менее весь
комплекс мер, осуществляемых федеральными законодательными органами по
обеспечению единого правового пространства, достаточно эффективен, так как
количество принятых нормативных правовых актов, не соответствующих
законодательству, снизился за три года с 30% до 4%.
Однако для улучшения
работы федеральных законодательных органов в сфере обеспечения единого
правового пространства представляется необходимым:
1) активизировать модельное правотворчество, так как модельные
законодательные акты представляют собой способ ориентированного нормативного
влияния федерации на законотворчество ее субъектов по предметам совместного
ведения. Роль модельного законотворчества весьма велика, так как модельные
законодательные акты по своей природе содействуют сближению правового
регулирования в рамках национального и международного правового нормотворчества
как «общепризнанная эталонная система сочетания однородных норм, общих
предметов ведения и единых или согласованных принципов регуляции, сохраняющих
целостное правовое пространство»[6].
Модельное законотворчество предполагает использование модельных законодательных
актов на рекомендательной основе, однако современное российское
законодательство к этому еще не готово в силу объективных и субъективных
причин;
2) улучшать качество подготовки нормативных правовых актов участниками
правотворческого процесса путем повышения их юридической квалификации и
совершенствования правотворческих технологий. Проблема повышения качества
законотворчества актуальна как для федерального центра, так и для субъектов.
Поэтому процесс обеспечения соответствия нормативных актов в ряде случаев может
обусловить корректировку федерального законодательства. Федеральное
законодательство нередко еще отстает от реалий политической, экономической и
социальной сфер общества и государства и носит далеко не системный характер,
содержит внутренние противоречия;
3) создать законодательную базу для совершенствования системы
государственных органов, участвующих в совместной деятельности по обеспечению
единого правового пространства. В этом качестве необходимо принять Федеральный
закон «О мерах по обеспечению единого правового пространства в Российской
Федерации», где должен быть закреплен не только понятийный аппарат дефиниции
единого правового пространства, но и меры, механизмы и гарантии его
обеспечения;
4) усилить взаимодействие правотворческих органов РФ и ее субъектов в
форме «взаимного консультирования в процессе подготовки проектов нормативных
правовых актов; взаимного информирования о принятых актах; направления
(посылка) подготовленных проектов с просьбой дать отзыв; взаимного обмена
текстами проектов актов, программами и планами правотворческих работ;
организации совместных конференций, симпозиумов, совещаний»[7].
Профессор С.А. Авакьян предлагает также такие способы участия субъектов
федерации в законотворческой деятельности, как «создание комплексных групп при
подготовке федеральных законов по вопросам совместного ведения, использование
Государственной Думой возможности опроса населения всех или отдельных субъектов
федерации по основным положениям
федерального закона и другие[8].
Кроме того, необходимо разработать более эффективный механизм
согласования законопроектов по вопросам совместного ведения, усилить внимание к
процессуальным аспектам принятия таких законов с тем, чтобы процедура
согласования сопровождала все основные стадии прохождения законопроектов.
Министерство юстиции РФ является основным органом государственной власти, одной из
приоритетных задач которого является обеспечение единого правового
пространства. В соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по
обеспечению единства правового пространства РФ» от 10 августа 2000 г . №1486 на
Министерство юстиции РФ возложены основные полномочия по обеспечению единого
правового пространства в России, для чего Минюст РФ обладает реальными
эффективными механизмами.
Министерство юстиции
РФ характеризуется следующими функциями
по обеспечению единого правового пространства:
1) приведение законодательства
субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и
федеральным законодательством посредством проведения юридической
экспертизы нормативных правовых актов субъектов. В структуру Министерства
юстиции РФ входит подразделение по экспертизе региональных нормативных
законодательных актов;
2) ведение федерального регистра
нормативных правовых актов субъектов РФ.
Среди основных мер по обеспечению
единого правового пространства, применяемых Министерством юстиции РФ, основными
являются следующие:
- ведение единого регистра
нормативных актов субъектов РФ. До сих пор в законодательстве РФ не
существовало даже полного списка (или реестра) всех существующих законов,
нормативных и правовых актов. В основном все случаи, когда ставится вопрос о
несоответствии некоего положения регионального законодательства федеральному, -
это именно случаи. Информация о нарушениях такого рода появлялась у федеральной
власти абсолютно случайно;
- приведение законодательства
субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством;
- осуществление в обязательном
порядке экспертизы региональных нормативных законодательных актов. В случае их
несоответствия российскому законодательству Минюст РФ вправе предложить
соответствующему органу государственной власти региона устранить замеченные
нарушения.
В качестве дополнительных мер по
обеспечению единого правового пространства в РФ можно назвать следующие:
-
проведение
проектной экспертизы с целью профилактики несоответствий нормативного правового
акта и улучшения качества его подготовки;
-
работа
над созданием Свода законов, предполагающая все формы систематизации
законодательства, с целью выявления недействующих нормативных правовых актов и
улучшения качества подготовки нормативных правовых актов.
Достаточно ожесточенно дискутируется
в научных кругах вопрос о целесообразности наделения территориальных органов
Министерства юстиции в субъектах Федерации правом законодательной инициативы.
Это позволило бы федеральному центру оказывать влияние на процесс обеспечения
единства правового пространства при осуществлении субъектами Федерации
законотворческой деятельности, что могло бы снять проблему несоответствия
регионального законодательства федеральной Конституции и законам уже на стадии
разработки законопроекта.
Кроме того, необходимо издание
совместной инструкции Минюста и Генеральной прокуратуры РФ. Данное предложение
вполне может быть приемлемо, так как на практике нередки случаи параллельного
вынесения заключений органов юстиции и протестов прокуроров по одним и тем же
нормативно-правовым актам. Взаимодействие органов прокуратуры и юстиции
осуществляется на основе Соглашения о формах взаимодействия Генеральной
прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ в сфере надзора и контроля за
ведомственным нормотворчеством,
правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и деятельностью
общественных и религиозных объединений.
Помимо дублирования деятельности
указанных органов, представляется необоснованной различная юридическая сила мер
реагирования: если заключения органов юстиции носят рекомендательный характер,
то протест прокурора - императивный и обязателен к исполнению.
Конституционный суд РФ. Федеративная форма государственного устройства обусловливает
осуществление конституционного контроля на двух уровнях - общефедеральном и на
уровне субъекта федерации (штата, республики, земли). Эти уровни различаются
осуществляющими каждый вид контроля органами и сферой действия.
Особое место Конституционного суда среди органов законодательной,
исполнительной ветвей власти и других судебных органов заключается в том, что
он не принимает законы как представительные органы, не занимается
исполнительно-распорядительной деятельностью, как органы исполнительной власти,
не рассматривает, как другие суды, гражданские, хозяйственные, административные
и уголовные дела. Он рассматривает государственно-правовые вопросы, касающиеся
конституционных основ государства, и тем самым обеспечивает верховенство
Конституции, защищает конституционный строй общества, права и свободы личности.
Разрешению Конституционным судом РФ подлежат споры о соответствии Конституции
ряда актов, включая федеральные законы, конституции и уставы субъектов
Федерации, а также иных нормативных актов, изданных по вопросам, относящимся к
ведению Федерации и ее совместному ведению с субъектами Федерации. Для наиболее
эффективного действия данного органа можно предложить участие представителей
субъектов РФ в деятельности Конституционного суда РФ (по вопросам, касающимся
конкретных субъектов, и в строго определенной процессуальной форме).
По мнению С.Н. Бабурина, именно Конституционный суд РФ должен выступить
основным институтом в процессе
обеспечения единого правового пространства[9].
Кроме того, встречается мнение, что «только Конституционный суд, обладающий
правом объявлять не соответствующим Конституции любой закон, нарушающий данный
принцип, может, тем самым, содействовать укреплению государственного единства
РФ»[10].
Д.С. Корчевский включает в механизм обеспечения единого правового пространства
только конституционные суды и прокуратуру[11]. Как
представляется, исключать из механизма обеспечения единого правового
пространства другие органы, реализующие данную функцию государства,
неправомерно.
Общефедеральный контроль предполагает проверку с точки зрения
соответствия федеральной Конституции законов и иных нормативных актов Федерации
и ее субъектов и обеспечение такого соответствия установленным механизмом и
набором правовых средств.
Конституционный суд РФ обладает негативными законодательными
полномочиями, так как положения, подвергнутые Конституционным судом РФ
рассмотрению и признанные им неконституционными, утрачивают силу.
Механизм обеспечения единого правового пространства в деятельности
Конституционного суда РФ реализуется через следующие средства: Конституционный
суд РФ по запросу субъекта обращения рассматривает тот или иной нормативный
правовой акт либо часть этого акта на соответствие Конституции РФ, в результате
рассмотрения выносится решение, согласно которому рассматриваемый нормативный
правовой акт либо признается неконституционным и утрачивает силу, либо
продолжает действовать без каких-либо юридических последствий.
В компетенцию Конституционного суда РФ входит также разрешение споров по
разграничению полномочий между федеральной властью и властью субъектов
Федерации, что в конечном итоге также способствует обеспечению единства,
целостности и преемственности правового пространства РФ. Реализация механизма
разграничения полномочий позволит говорить об определенном
государственно-правовом положении государства, а также определить характер и
эффективность деятельности властей. Схема разграничения полномочий может
выглядеть примерно следующим образом: Конституция определяет сферу полномочий
федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне
пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти.
Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может
перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.
Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий,
установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы
власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов
государства такое государственное образование не обладает и обладать не может.
Для более точного разграничения компетенции Центра и регионов по
предметам совместного ведения можно использовать два практически равноценных по
эффективности варианта:
1) принять федеральный закон о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной
власти субъектов РФ;
2) в федеральных законах, принимаемых по предметам совместного ведения,
разграничивать и законодательно закреплять полномочия центра и регионов в
данной сфере правового регулирования.
В настоящее время, как известно, отдано предпочтение первому варианту –
принят Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов РФ», а также соответствующие законы о внесении
изменений и дополнений в указанный закон. Кроме того, в наибольшей степени на
сегодняшний день разграничению предметов ведения способствует Федеральный закон
от 4 июля 2003 года №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Вся деятельность Конституционного суда РФ способствует повышению
регулирующей роли закона. Перспективным способом обеспечения верховенства
закона и предотвращения возможных юридических коллизий может стать выработка и
нормативное закрепление критериев конституционности законов, критериев
разграничения самого закона и подзаконного акта, а также определение перечня
вопросов, которые могут быть урегулированы только законом.
В связи с этим весьма своевременным было бы принятие Федерального закона «О
нормативных правовых актах Российской Федерации». Учитывая важность этого
документа для упорядочения правовой системы РФ в целом, необходимо не только
активизировать доработку законопроекта после первого чтения, но и ускорить его принятие.
Деятельность Конституционного суда РФ в отношении нормативных правовых
актов субъектов РФ была бы более плодотворной и приносила бы лучшие результаты
в том случае, если бы в заседаниях Конституционного суда РФ участвовали
представители тех субъектов Федерации, чьи нормативные правовые акты вынесены
на рассмотрение определенного заседания Конституционного суда.
Суды общей юрисдикции являются одним из механизмов
обеспечения единого правового пространства. Проблема приведения нормативных
правовых актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством
приобрела общегосударственные масштабы и свой вклад в ее решение, как один из
путей укрепления российской государственности, призвана внести и судебная
власть, в том числе суды общей юрисдикции в сфере административно-правовых отношений.
В свое время Верховный суд РФ выступал с инициативой принятия Федерального
конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской
Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным
законам». Речь шла о наделении судов общей юрисдикции полномочиями признавать
недействительными, а следовательно, не подлежащими применению
нормативно-правовые акты, противоречащие федеральному закону. Тем самым
ставился заслон многим нарушениям законности, но законопроект не прошел.
Возникший правовой пробел в определенной мере был восполнен
Конституционным судом РФ, который своим постановлением от 11 апреля 2000 г . признал право
прокурора, осуществляющего надзор, обращаться в суд общей юрисдикции с
требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону. В
постановлении указано, что суд, разрешая такого рода дела, вправе признать
закон субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно,
недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его
приведения в соответствие с федеральным законом законодательным
(представительным) органом субъекта РФ. Это незамедлительно повлекло за собой
активизацию деятельности верховных судов республик, краевых, областных судов по
рассмотрению заявлений прокуроров о несоответствии нормативных актов субъектов
Российской Федерации федеральному закону.
Предметом судебного обжалования являются нормативные правовые акты,
действия (бездействие) субъектов обжалования, а также акты как нормативного,
так и индивидуального характера, противоречащие федеральному закону, нарушающие
или ущемляющие права и свободы граждан. В связи с этим расширяется судебная
практика по такого рода делам за счет распространения судебного нормоконтроля
на акты органов местного самоуправления и должностных лиц, которыми также
допускается немало нарушений федерального законодательства, нарушающих права
граждан. Взаимодействие прокуратуры и судов в данной сфере, несомненно, будет
способствовать укреплению законности на всей территории страны.
Однако принципиальное решение проблемы необходимо связывать с учреждением
в стране системы административных судов, исходя из того, что судебную власть в
России должно характеризовать не только само правосудие, но и юридическая
возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и
исполнительной властей, особенно в субъектах РФ, и обеспечивать их деятельность
в рамках соответствия федеральному законодательству. При этих условиях в полной
мере реализуется принцип разделения властей, а суд может считаться
действительно стабилизирующей силой, способной защитить права и свободы
граждан, оберегать общество от социальных конфликтов.
Прокуратура РФ. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как
системообразующее ядро государственного контроля. Прокуратура является государственным органом, для которого надзор
за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности.
Особая роль прокурорского надзора в
обеспечении единства законности в РФ состоит в том, что прокуратура
осуществляет независимый, не связанный с различными интересами региональных,
национальных, ведомственных органов, политических партий и движений, социальных
групп контроль. С этой точки зрения она может рассматриваться как достаточно
объективный и нейтральный орган, основная цель которого – обеспечение
законности, прав и свобод граждан, законных интересов государства и других
субъектов права.
В своей надзорной деятельности прокуратура руководствуется положением о
высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей
территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного
права и международными договорами РФ.
К предмету прокурорского надзора
среди других функций относится обеспечение соответствия правовых актов
представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации
Конституции РФ и федеральным законам.
В целях предотвращения принятия представительными (законодательными)
органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих
Конституции РФ и федеральному законодательству, в соответствии со статьей 9
Закона о прокуратуре органы прокуратуры взаимодействуют с ними, обеспечивают
непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка
законопроектов, имеющих принципиальное значение, участие в составе рабочих
групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и
др.). В соответствии с Законом о прокуратуре у прокурора есть два способа
реагирования на незаконность правовых актов: принесение протеста органу,
принявшему акт, и обращение в суд с заявлением об оспаривании незаконного акта.
Таким образом, механизм обеспечения единого правового пространства на уровне
прокуратуры включает ее участие в правотворческом процессе, выявление нормативных
правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству, его
экспертиза и принятие мер реагирования в виде принесения протеста либо
обращения в суд.
Статья 9 Закона о прокуратуре говорит, что прокурор при установлении
необходимости совершенствования
действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы
и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и
нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, об отмене или
принятии законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ лишила
Генерального прокурора России права законодательной инициативы, как и права
непосредственного обращения с запросами в Конституционный суд РФ, именно
поэтому основными недостатками в организации деятельности органов прокуратуры
является отсутствие права законодательной инициативы, а также права обращения в
Конституционный суд РФ.
Полномочные представители Президента
РФ в федеральных округах. С введением федеральных округов часть функций по обеспечению единого
правового пространства легла на плечи полномочных представителей Президента РФ
в федеральных округах. Передача таких масштабных функций в их ведение в
современных условиях выглядит вполне логично и обоснованно, поскольку без
конфликтов местные власти, успевшие почувствовать вкус к независимости и
бесконтрольности, в прежнее русло централизованного подчинения возвращаются с
трудом.
Северо-Кавказский федеральный округ Российской
Федерации был выделен из состава Южного федерального округа Указом президента
России Д. А. Медведева от 19 января 2010 года «О внесении изменений в перечень
федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13
мая 2000 г .
№849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г . №724 «Вопросы системы
и структуры федеральных органов исполнительной власти». Согласно положению, утвержденному
Указом Президента РФ от 13 мая 2000
г ., одной из функций полномочного представителя
Президента в федеральном округе является организация контроля за исполнением федеральных
законов, указов и распоряжений Президента, за реализацией федеральных программ
в федеральном округе. Эффективной деятельности полномочных представителей
Президента РФ в федеральных округах также способствуют соответствующие окружные
звенья органов, являющихся элементами механизма обеспечения единого правового
пространства в РФ. В частности, Главное управление Министерства юстиции по
Северо-Кавказскому федеральному округу весьма эффективно действует в сфере
обеспечения единого правового пространства, определяя указанную задачу
государства как приоритетное направление своей деятельности.
Представляется, что для более успешной реализации функции обеспечения
единого правового пространства РФ необходимо наделить полномочных
представителей правом законодательной инициативы в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъектов Федерации, входящих
в соответствующие федеральные округа.
Кроме перечисленных органов, относящихся к структурному механизму
обеспечения единого правового пространства, существует гипотетическое мнение
относительно включения сюда таких органов, как:
-
согласительные
комиссии, создаваемые из полномочных представителей сторон, компетентный
арбитраж, под которым понимается некий внешний орган или отдельный субъект, независимый
по отношению к конкретной проблеме и компетентный в разрешении данного спора;
-
совещание
председателей законодательных собраний субъектов Федерации, посредством
которого можно было бы решать вопросы приведения в соответствие с федеральным
законодательством законодательства субъектов Федерации, а также вырабатывать
рекомендации по развитию единого правового пространства на уровне субъекта
Федерации;
-
совещания
глав исполнительной власти, конференции руководителей органов финансов,
образования и т.п., в процессе работы которых субъекты Федерации напрямую, без
участия федерального центра, согласовали бы и координировали вопросы,
находящиеся в пределах их полномочий.
В условиях большого количества государственных органов, призванных
обеспечить единое правовое пространство, весьма важной представляется проблема
их взаимодействия. Существенным шагом в этом направлении является создание при
Минюсте Межведомственной комиссии по обеспечению конституционной законности, в
компетенцию которой входит анализ состояния законодательства субъектов
федерации, рассмотрение и выработка предложений по совершенствованию
законодательства, по устранению противоречий нормативно-правовых актов
субъектов РФ федеральному законодательству.
Наиболее общими
недостатками механизма обеспечения единого правового пространства в РФ
являются:
- громоздкость процедуры
выявления и устранения несоответствий нормативных правовых актов федеральному
законодательству;
- отсутствие четкого
разграничения функций и компетенции между элементами механизма обеспечения
единого правового пространства в РФ;
- отсутствие механизма
реализации негативной юридической ответственности за нарушение единого
правового пространства государства;
- отсутствие принципа
системности в реализации деятельности по обеспечению единого правового пространства, носящей
преимущественно эпизодический характер.
Для решения указанных
проблем предлагается усовершенствовать процедуру выявления и приведения в
соответствие нормативных правовых актов, не соответствующих законодательству,
определить формы взаимодействия органов по обеспечению единого правового
пространства в РФ, создать механизм наложения мер юридической ответственности
за нарушение единства и целостности правового пространства РФ.
Вопросы к семинару:
1.
Понятие федеральных механизмов обеспечения верховенства
права.
2.
Критерии оценки конституционности нормативных правовых
актов государства.
3.
Структурные механизмы обеспечения верховенства права на
федеральном уровне.
4.
Роль законодательных (представительных) органов в
обеспечении единства правовой системы России.
5.
Министерство юстиции РФ как основной орган по
обеспечению верховенства права.
6.
Конституционный Суд РФ как орган конституционного
контроля за соответствием принимаемых актов Конституции РФ.
7.
Прокуратура РФ. Полномочные Представители Президента РФ
в федеральных округах. Иные органы, обеспечивающие верховенство права.
8.
Материально-правовые механизмы обеспечения верховенства
права на федеральном уровне, их классификация.
[1] Соловьев С.,
Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества //
Законность. 2003. №3. - С.3.
[2] Конституция, закон, подзаконный акт. - М., 1994. -
С.72.
[3] Авакьян С.А.,
Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект
федерального закона // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. «Право». 2000. №6. - С.34.
[4] Елисеева А.А.
Указ. соч. - С.117.
[5] См.: Концепция развития российского законодательства
в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал
российского права. 2002. №6. - С.27.
[6] Кумышева
М.К. Законодательство РФ и ее субъектов: Проблемы систематизации и
оптимизации: Дис. … канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 1998. - С.98.
[7] Проблемы правотворчества субъектов РФ:
Научно-методическое пособие. - М., 1998. - С.73.
[8] Авакьян С.А.
Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков //
Российская Федерация. 1996. №10. - С.17.
[9] Бабурин С.Н.
Территория государства: теоретико-правовые проблемы. - С.159.
[10] Ермакова Ю.М.
Правовой статус РФ: проблемы укрепления ее государственного единства: Дис. …
канд. юрид. наук. - М., 1997. - С.153.
[11] См.: Корчевский
Д.С. Современная правовая система РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.,
2000. - С.86.
Комментариев нет:
Отправить комментарий