Тема 8. Механизмы обеспечения единого
правового пространства на уровне местного самоуправления
Статья 19 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ" устанавливает, что органы
(должностные лица) местного самоуправления по вопросам своего
ведения принимают (издают) правовые акты. Деятельность органов и должностных
лиц местного самоуправления, связанная с созданием, принятием (изданием)
правовых актов, с учетом новизны и масштабности этих полномочий ставит много
вопросов по обеспечению единого правового пространства РФ как перед правовой
наукой, так и перед юридической практикой.
Под правовым актом органа (должностного лица) местного самоуправления
понимается форма управленческой деятельности органа (должностного лица)
местного самоуправления, основанная на Конституции РФ и законодательно
обусловленная. Содержанием правового акта органа (должностного лица) местного
самоуправления являются правовые нормы управленческого характера или
управленческие правовые предписания, направленные на регулирование общественных отношений.
Одним из средств обеспечения единого правового пространства на уровне
местного самоуправления является соответствие нормативных правовых актов
местного самоуправления требованиям, представляющим собой единую систему. К
общим требованиям относятся следующие: правовые акты органов (должностных лиц)
местного самоуправления должны: а) совершаться, приниматься (издаваться) в
рамках Конституции РФ; б) основываться на законах РФ, законах субъектов РФ и
быть направлены на их исполнение; в) совершаться, приниматься (издаваться) в пределах
компетенции или предоставленных полномочий; г) иметь общеобязательный характер,
т.е. базироваться на требованиях конституционности, законности, компетентности
(полномочности), общеобязательности. К специальным требованиям относится
совокупность признаков, определяющих формальные требования к правовым актам
указанного уровня единого правового пространства государства (структура,
правила юридической техники и т.д.)
Общая правовая
регламентация деятельности органов местного самоуправления основывается на
нормах трех уровней: 1) нормы Конституции РФ и федерального законодательства;
2) нормы законодательства субъектов РФ; 3) нормы, содержащиеся в уставах
муниципальных образований, правовых актах местного самоуправления. Нормативные
правовые акты могут приниматься органами местного самоуправления лишь в
случаях, когда федеральным законодательством или законодательством субъектов им
такое право предоставлено для решения вопросов местного значения. Развитие
местного самоуправления в России во многом зависит от того, есть ли у его
органов четкие правовые ориентиры, в пределах которых следует реализовать
полномочия. Довольно громоздкая и сложная система трехуровневого
нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в
сочетании с межотраслевой несогласованностью действующего законодательства и
ведомственными и местными интересами правоприменителей делает процесс четкого
нормативного регулирования местного самоуправления чрезвычайно сложным.
Соответствие нормативных правовых актов местного самоуправления
Конституции России, законам и иным актам, обладающим большей юридической силой
- это составной элемент общего принципа законности. К нарушению законности
нормативных правовых актов органов местного самоуправления приводит:
несоответствие принятого акта Конституции РФ, федеральному и местному
законодательству; несоответствие полномочий субъекта правотворчества содержанию
акта; нарушения при подготовке и принятии актов; неправильное применение
понятийного аппарата.
Механизм обеспечения
единого правового пространства на уровне местного самоуправления как таковой не
выработан, однако разрозненными полномочиями в этой сфере обладают органы
юстиции и прокуратуры. Рассмотрим эффективность деятельности указанных органов
и попробуем определить механизм обеспечения единого правового пространства на
уровне местного самоуправления.
До последнего времени согласно законам “О прокуратуре
РФ” (ст. 2) и “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”
(ст. 51) надзор за исполнением законов органами местного самоуправления и за
законностью издаваемых ими правовых актов осуществлялся органами прокуратуры. С
учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему
государственных органов и не подотчетны им, именно органы прокуратуры являлись
основным субъектом обеспечения единого правового пространства на данном уровне,
поэтому на них "ложилась задача обеспечения законности в деятельности
органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Однако
из-за отсутствия в законодательстве механизмов привлечения к юридической
ответственности муниципальные образования, обладающие статусом юридического
лица и являющиеся субъектами правоотношений, а также в силу того, что порядок
привлечения к юридической ответственности представительных органов, членов
(депутатов) представительных органов и выборных должностных лиц местного
самоуправления не урегулирован с достаточной четкостью, указанная задача
представляется трудноосуществимой"[1].
В силу специфики данного
уровня единого правового пространства РФ именно правовые акты местного
самоуправления подвержены наибольшей коррозии в смысле нарушения единого
правового пространства. Прокуратура должна пресекать любые отступления от
требований российского законодательства, так как надзор за законностью составляет
основное содержание ее деятельности (ст.1 Закона "О прокуратуре РФ").
В последнее время прокуратурой был сделан акцент на правовую оценку уставов
муниципальных образований, определяющих основы деятельности органов власти
городов, сельских и иных поселений. По Республике Дагестан в 1998-1999 гг. в 52
муниципальных образованиях прокурорами выявлено и опротестовано соответственно
554 и 293 незаконных правовых актов представительных органов и выборных глав
муниципальных образований[2]. Массовый
характер приняло необоснованное расширение полномочий представительных органов
местного самоуправления либо выборных должностных лиц. Иногда местная власть
вмешивается в деятельность правоохранительных органов. Практически всеми прокурорами, участвовавшими
в проверках, отмечалось отсутствие в уставах регламентации важнейших вопросов,
отражающих правовую основу деятельности муниципальных образований.
Незакрепление в уставе нормы, регулирующей те или иные отношения, неудачная ее
формулировка либо изложение ее с нарушением законодательства неизбежно влекут
за собой серьезные ошибки в работе представительных органов и должностных лиц
местного самоуправления, в конечном итоге ущемляя права и свободы жителей
данного региона.
Необходимость четкой организации
работы в сфере местного самоуправления вызвана тем, что органы местного
самоуправления, в особенности районного и городского звена, наделены широкими
полномочиями во всех сферах общественной жизни: экономической,
финансово-бюджетной, социальной, культурной, охраны окружающей среды,
обеспечения законности и других. В связи с этим местные органы представительной
и исполнительной власти всех уровней нередко допускают превышение своих
полномочий. Поэтому основной целью является обеспечение верховенства
закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод
человека и гражданина, а также
охраняемых законом интересов
общества и государства.
Проблема соответствия
федеральному законодательству нормативно-правовых актов местного самоуправления
тем более актуальна, что нет ярко выраженного механизма обеспечения единого
правового пространства на этом уровне организации власти. Функция
обеспечения единого правового пространства на уровне местного самоуправления
должна быть возложена на органы юстиции. По мнению сотрудников Министерства
юстиции РФ, учитывая почти полное отсутствие нормоконтроля за органами местного
самоуправления, представляется необходимым включение в разрабатываемый
Федеральный закон "О юстиции" статьи "Контроль за соответствием нормативных
актов органов местного самоуправления Конституции РФ и федеральному
законодательству"[3].
Более того, ст.8 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает
административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с
целью обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов.
На этом фоне весьма положительным
представляется создание на уровне Республики Дагестан Министерства юстиции
Республики Дагестан, одной из функций которого является экспертиза актов,
изданных органами местного самоуправления. Являясь региональным органом власти,
Министерство юстиции РД осуществляет контроль за соответствием нормативных
правовых актов органов местного самоуправления законодательству.
Следует отметить, что указанный
вопрос весьма активно обсуждается в научной и специальной литературе и четко
выработанной позиции по этому поводу нет, так как каждый субъект сам для себя
решает, включать ли нормативные правовые акты местного самоуправления в сферу
собственного регулирования или нет.
Так, в Республике Татарстан согласно Постановлению Кабинета министров РТ
от 9 июля 2001 года №425 "Вопросы Министерства юстиции Республики
Татарстан", нормативные правовые акты местного самоуправления не являются
предметом экспертизы указанного министерства, так как согласно ст.12
Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти, но в соответствии с Указом Президента РТ от 8 мая 2002
года №УП-352 "О едином банке нормативных правовых актов Республики
Татарстан" и Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 18
июля 2002 года № 427 «Об утверждении Порядка представления нормативных правовых
актов для формирования и ведения единого банка нормативных правовых актов
Республики Татарстан» органы местного самоуправления представляют в
министерство на бумажном и электронном носителях принятые ими нормативные
правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие
межведомственный характер, а также информацию об иных правовых актах.
Тем не менее исполняющий обязанности министра юстиции Республики
Татарстан Р.Я. Саяхов отметил: "Вместе с тем, полагаем, что после создания
необходимых организационно-технических условий и кадрового обеспечения деятельности
по ведению Министерством единого банка нормативных правовых актов Республики
Татарстан на Министерство будут возложены обязанности по осуществлению правовой
экспертизы актов органов местного самоуправления".
В Челябинской области нормативные
правовые акты местного самоуправления включены в сферу деятельности
территориального органа юстиции - Главного управления МЮ РФ по Челябинской
области, где с февраля 2001 года проводится экспертиза нормативных правовых
актов органов местного самоуправления. Там по результатам экспертизы
нормативных правовых актов органов местного самоуправления, принятых до 2000
года, было установлено, что из 305 действующих уставов 111 (35,5%) не
соответствовали действующему законодательству, из 3167 нормативных правовых
актов органов местного самоуправления законодательству противоречили 953
(30,1%).
На данный момент Министерством юстиции Республики Дагестан осуществляются
меры по контролю за нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления и экспертиза уставов муниципальных образований. Учитывая
огромный массив нормативных правовых актов местного самоуправления и недолгую
историю существования Министерства юстиции РД, можно предложить следующие меры
по обеспечению единого правового пространства на уровне местного самоуправления:
- создать Реестр уставов муниципальных образований, Реестр нормативных
правовых актов представительных органов местного самоуправления, Реестр
нормативных правовых актов глав муниципальных образований;
- разработать порядок проведения юридической экспертизы и ведения
реестров нормативных правовых актов органов местного самоуправления, где определить порядок и сроки представления
на юридическую экспертизу нормативных правовых актов местного самоуправления;
- создать Центр правовой помощи органам местного самоуправления на базе
Министерства юстиции Республики Дагестан, для участия в котором привлекать
специалистов-теоретиков и практических работников. В рамках деятельности
данного Центра основными направлениями деятельности можно определить оказание
правовой помощи органам местного самоуправления при подготовке и принятии
нормативных правовых актов; обобщение основных несоответствий федеральному
законодательству, выявляемых в актах органов местного самоуправления;
подготовка методических рекомендаций по вопросам нормотворчества органов
местного самоуправления и т.п.
- для реализации механизма обеспечения единого правового пространства на
уровне местного самоуправления предлагается разработать методику проведения
юридической экспертизы нормативных правовых актов органов местного
самоуправления, а также внести в порядке законодательной инициативы положение
об обязательности государственной регистрации указанных нормативных правовых
актов.
Представляется весьма важным закрепление государственно-правовой
(конституционной) ответственности муниципальных органов и их должностных лиц
как материально-правового механизма обеспечения единого правового пространства.
Среди органов местного самоуправления субъектами указанной ответственности
"являются только те, которые в своем лице воплощают народовластие,
являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или
референдумов, т.е. власть им делегирована народом непосредственно или через
представительный орган местного самоуправления"[4].
Именно поэтому К.Амирбеков разграничивает понятие юридической ответственности
"муниципального образования в целом; представительного органа местного
самоуправления, под которым понимается коллегиальный выборный орган; члена
представительного органа местного самоуправления (депутата); выборного
должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы
муниципальных образований; иных непредставительных и невыборных органов в виде
различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п.; назначаемых должностных
лиц местного самоуправления; иных работников местного самоуправления"[5].
Формами реализации государственно-правовой ответственности органов
местного самоуправления могут быть следующие:
- упразднение муниципального образования с аннулированием свидетельства о
государственной регистрации его устава с одновременным возбуждением процесса по
созданию на его территории одного или нескольких новых муниципальных
образований (введение полного правления субъекта РФ). Основаниями такой
ответственности является нарушение законов населением муниципального
образования при бездействии его представительного органа и главы. В Республике
Дагестан такими действиями были нарушение границ муниципального образования,
блокирование государственных транспортных магистралей или площадей населением
отдельных муниципальных образований (Кадарская зона);
- частичное правление муниципальным образованием со стороны субъекта РФ,
выраженное в прямом назначении главы муниципального образования субъектом без
согласования с населением или представительным органом муниципального
образования, без упразднения самого муниципального образования, без
аннулирования государственной регистрации его устава и без прекращения
полномочий (упразднения, роспуска) его представительного органа. Так, в РД в случаях,
когда выборный глава муниципального образования, привлеченный к уголовной
ответственности и осужденный, не отзывался населением (по причине несогласия),
Госсовет РД назначал глав муниципальных образований г.Каспийска, Дагестанских
огней и др.;
- прекращение полномочий представительного органа или выборного лица
(главы или депутата) с одновременным назначением новых выборов. Основанием
указанной ответственности являются нарушения, допущенные самим представительным
органом или выборным лицом как субъектами государственно-правовых отношений.
На наш взгляд, представляется целесообразным законодательное закрепление
указанных мер по реализации государственно-правовой (конституционной)
ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Субъектами
применения санкций к нарушителям законов в данной сфере являются органы
государственной власти субъектов РФ, федеральные суды, представительные органы
местного самоуправления, юридические и физические лица, население
муниципального образования[6].
В соответствии с новым ФЗ "О внесении изменений и дополнений в ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 4
августа 2000г. процедура ответственности за принятие противоречащего
законодательству РФ и ее субъектов значительно упрощается, так как:
- не требуется судебной оценки всей деятельности органа местного
самоуправления или высшего должностного лица муниципального образования на
предмет соответствия этой деятельности Конституции и законодательству;
- устанавливается срок для отмены незаконного акта - шесть месяцев с
момента установления этого факта судом, по истечении которого при пассивной
позиции соответствующего представительного органа местного самоуправления или
высшего должностного лица муниципального образования законом субъекта
Федерации, а при его отсутствии - законом РФ представительный орган может быть
распущен;
- решение об отрешении главы муниципального образования от должности
может быть принято при соблюдении такой же процедуры либо высшим должностным
лицом субъекта РФ, либо Президентом РФ.
Осложняет ситуацию и отсутствие ряда федеральных законов, регулирующих
вопросы местного самоуправления (статус депутата, члена выборного органа
местного самоуправления, выборного должностного лица, ограничения, связанные со
статусом этих органов и лиц). Кроме того, практика реализации законов,
касающихся местного самоуправления, показала, что сами эти законы
противоречивы, расплывчаты, неточны в ряде своих положений. Вследствие этого
возникает как преднамеренная, так и непреднамеренная противоречивость
нормативно-правовых актов самих органов местного самоуправления.
Любое правонарушение должно быть наказуемо. В случае же с
ответственностью органов местного самоуправления и их должностных лиц данный
принцип ретроспективной юридической ответственности не реализован. В Концепции
развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового
пространства в России 2002 года отмечается, что механизм ответственности
органов местного самоуправления за принятие противоправных решений на
современном этапе отсутствует.
Для восполнения пробела в
законодательстве об органах местного самоуправления Народным собранием
Республики Дагестан 26 сентября 1996г. был принят Закон "Об
ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления", согласно которому Государственный совет и Правительство
республики имеет право применять в отношении главы муниципального образования
за нарушение законов такие меры взыскания, как замечание, выговор, строгий
выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и прекращение
полномочий (освобождение от должности). При этом, согласно Закону,
предварительное судебное подтверждение факта нарушения законов главой
муниципального образования не требуется. Стремясь обеспечить единое правовое
пространство путем принятия данного Закона, Народное собрание РД приняло
нормативный правовой акт, противоречащий федеральному законодательству, и тем
самым нарушило единое правовое пространство государства. Именно поэтому данный
Закон был предметом прокурорского реагирования. Тем не менее данная ситуация
указывает на необходимость разрешения вопроса юридической ответственности
муниципальных образований на законодательном уровне.
В качестве иных
механизмов обеспечения единого правового пространства на уровне местного
самоуправления предлагается досрочное прекращение полномочий органов местного
самоуправления, выборного лица местного самоуправления с одновременным
назначением новых выборов. Постановление Конституционного суда РФ от 16 октября
1997г. подтвердило правомерность такого вмешательства органов государственной
власти в деятельность местного самоуправления. Кроме того, контроль за
деятельностью органов местного самоуправления по вопросам обеспечения
законности и правопорядка, а также использования материальных и финансовых
средств должны осуществлять местные органы государственной власти.
Анализ механизмов
обеспечения единого правового пространства на уровне местного самоуправления
позволяет говорить об их недостаточной проработанности в силу ряда причин
(невхождение органов местного самоуправления в систему государственной власти,
многочисленность органов местного самоуправления и т.п.) и необходимости более
тщательного и обоснованного исследования.
[1] Амирбеков К.
Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский
надзор//Право и жизнь. - 2000. - №31.
[2] См.: Амирбеков К. Юридическая ответственность
муниципальных образований и прокурорский надзор//Право и жизнь. - 2000. - №31.
[3] См.: Ельцов Н. Юридическая экспертиза в практике
работы органов юстиции//Российская юстиция. - 2001. - №7. - С.55.
[4] Амирбеков К. Юридическая ответственность
муниципальных образований и прокурорский надзор//Право и жизнь. - 2000. - №31.
[5] Амирбеков К. Юридическая ответственность
муниципальных образований и прокурорский надзор. - С.31.
[6] Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных
образований и прокурорский надзор. - С.6.
Комментариев нет:
Отправить комментарий