1. Общая характеристика региональных механизмов обеспечения единого правового пространства
В федеративной России реальная региональная политика предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное - с безусловным сохранением единого правового пространства как первичного признака единой государственности.
Для реализации механизма обеспечения единого правового пространства на уровне субъекта РФ необходимо четко представлять, каким критериям должны соответствовать правотворческие технологии соответствующего субъекта. В качестве таких критериев можно определить следующие:
а) не противоречить федеральному законодательству в части разграничения предметов ведения и взаимного делегирования полномочий;
б) обеспечивать сохранение принципа федерализма во взаимоотношениях субъектов РФ с федеральными органами власти;
в) утверждать право законодательной инициативы законодательных органов субъектов Федерации на законодательном уровне;
г) определять конкретное долевое участие в делегировании собственных полномочий нормотворчества федеральных законодательных органов и местных органов исполнительной власти.
Региональный механизм обеспечения единого правового пространства выглядит следующим образом.
Принятый нормативный правовой акт подлежит регистрации в органах юстиции и юридической экспертизе на соответствие федеральному законодательству. Нормативные правовые акты, в которых выявлено несоответствие федеральному законодательству, подлежат исправлению органом, принявшим этот нормативный правовой акт. В случае, если этот орган не выполняет требование, орган юстиции обращается в прокуратуру, которая, в свою очередь, приносит протест в орган, принявший нормативный правовой акт, в случае отсутствия реакции на протест прокуратура обращается в суд общей юрисдикции о признании данного нормативного правового акта недействительным.
В случае, если орган учел высказанные замечания, нормативный правовой акт проходит повторную экспертизу.
Региональный механизм обеспечения единого правового пространства включает соблюдение правил и процедур правотворческого процесса, участие в нем органов юстиции и прокуратуры, проектную экспертизу, выявление нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному и региональному законодательству, проведение экспертиз, реагирование на несоответствие нормативного правового акта органом, выявившим несоответствие, в пределах установленных полномочий.
Элементами механизма обеспечения единого правового пространства на региональном уровне являются как территориальные органы федеральных органов государственной власти (территориальные органы юстиции и прокуратуры), так и государственные органы собственно субъектов Федерации (например, в Республике Дагестан - Народное собрание РД, Конституционный суд РД, Министерство юстиции РД).
Объектом деятельности регионального механизма обеспечения единого правового пространства являются нормативные правовые акты, принимаемые региональными и местными органами власти.
На практике территориальные органы юстиции субъектов РФ, обязанные проводить экспертизу и регистрировать все нормативные правовые акты субъектов РФ, являются гарантами Конституции РФ.
Территориальные органы юстиции представляют собой важнейший элемент регионального механизма обеспечения единого правового пространства РФ. Органы юстиции – это единственный уполномоченный государственный орган, способный обеспечивать единое правовое пространство вне зависимости от стадии правотворчества, на которой находится тот или иной нормативный правовой акт. Так, на предпроектном этапе территориальные органы юстиции могут осуществлять прогнозирование и планирование правотворческой деятельности (путем внесения предложений в планы правотворческой деятельности Народного собрания РД). Основными формами контроля за обеспечением единого правового пространства страны на этом этапе являлись следующие: 1) проведение юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) участие в рабочих группах по разработке указанных проектов.
Следует отметить, что с 2003 года проектная профилактика нормативно-правовых актов, принимаемых органами государственной власти Республики Дагестан, осуществляется Министерством юстиции РД, действующим на основании Положения о Министерстве юстиции Республики Дагестан.
Наибольшими полномочиями органы юстиции субъектов Федерации обладают на стадии правотворчества, так как реально могут участвовать в законодательном процессе. Но и здесь, по мнению отдельных практических работников, существует проблемная ситуация: высказывается мнение, что "повысить эффективность работы территориальных органов юстиции… можно путем предоставления им права законодательной инициативы в представительном органе государственной власти субъекта Федерации". Возможно, данное предложение содержит рациональное зерно, так как представления органов юстиции на несоответствующий нормативно-правовой акт носят рекомендательный характер. В этом случае гораздо большей юридической силой обладает протест прокурора на незаконный нормативно-правовой акт. Иными словами, складывается практика параллельного вынесения заключений органов юстиции и протестов прокурора по одним и тем же нормативно-правовым актам. Отмечаются случаи, когда заключения готовятся одновременно или даже позднее протестов. Во избежание подобных ситуаций целесообразным представляется издание соответствующей совместной инструкции Министерства юстиции РФ и Генеральной прокуратуры РФ для упорядочения совместной контрольно-надзорной деятельности органов юстиции и прокуратуры за соответствием нормативно-правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству.
Анализ нормативно-правовых актов РД показывает, что органами государственной власти РД в основном соблюдаются требования Конституции РФ и федерального законодательства при осуществлении правового регулирования. Допущенные в ряде нормативно-правовых актов нарушения обусловлены регулированием тех вопросов, которые находятся в компетенции федеральных органов исполнительной власти в соответствии с федеральным законодательством.
Выявление нормативных правовых актов, противоречащих законодательству, несомненно, важный элемент механизма обеспечения единого правового пространства, но не основной, так как единое правовое пространство государства обеспечивается путем приведения таких нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством.
Среди основных проблем деятельности территориальных органов юстиции в сфере обеспечения единого правового пространства является взаимодействие органов юстиции с органами государственной власти, аппаратом Полномочного представителя Президента РФ в СКФО и прокуратурой. Так, в Республике Дагестан согласовано и находится на подписании Соглашение о взаимодействии в сфере юстиции между Минюстом России и Государственным советом Республики Дагестан.
Особую озабоченность вызывает взаимодействие территориальных органов юстиции с прокуратурой, но и здесь намечаются пути преодоления коллизий. Согласно указанному Соглашению Главное управление МЮ РФ по РД направляет в прокуратуру РД копии экспертных заключений на нормативные правовые акты РД для их рассмотрения на предмет принятия мер прокурорского реагирования, а также предоставляет в распоряжение прокуратуры РД имеющуюся информацию о своей деятельности по обеспечению единого правового пространства РФ. В свою очередь Прокуратура РД направляет в ГУ МЮ РФ по РД копии актов прокурорского реагирования, подготовленные по результатам проверок соответствия Конституции РФ, федеральным законам нормативно-правовых актов РД, а также в течение месяца сообщает Главному управлению МЮ РФ по РД о результатах рассмотрения экспертных заключений на нормативные правовые акты РД.
Таким образом, для более эффективной работы территориальных органов юстиции необходимо:
- закрепить за территориальными органами юстиции право первичного регулятора в сфере обеспечения единого правового пространства и проведения первичной экспертизы;
- при направлении заключения в орган, принявший нормативный правовой акт, не соответствующий федеральному законодательству, четко определить и законодательно закрепить сроки приведения несоответствующего нормативного правового акта в соответствие с законодательством;
- в случае неисполнения заключения территориальные органы юстиции должны передать дальнейшие функции органам прокуратуры;
- четко распределить полномочия органов юстиции и прокуратуры, чтобы избежать дублирование полномочий;
- наделить территориальные органы юстиции правом законодательной инициативы;
- наделить территориальные органы юстиции правом непосредственного обращения в суд;
- отказывать в регистрации нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному и региональному законодательству.
Прокуратура на уровне субъектов Федерации характеризуется наличием механизма обеспечения единого правового пространства на разных стадиях правотворчества.
Особое место в деятельности прокуратуры занимают такие средства обеспечения единого правового пространства, как превентивный надзор прокуратуры, в частности, подготовка и направление в законодательный орган заключений на законопроекты, личное участие в обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов на заседании представительного органа субъекта, а также иные виды профилактической деятельности. Характерная особенность участия прокурора в правотворческой деятельности - способствовать совершенствованию "действующих нормативных правовых актов" посредством внесения субъекту законодательной инициативы предложений "об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии" нормативных правовых актов.
Превентивный надзор прокуратуры осуществляется в устной и письменной формах. В устной форме данный механизм применяется во время проведения заседания законодательного органа при выявлении несоответствия законам проектов нормативно-правовых актов. Письменная форма может применяться в случае поступления проекта нормативно-правового акта в прокуратуру заранее. В данной ситуации сотрудники должны проанализировать нормы проекта, при несоответствии норм проекта конституционным требованиям (ст. 15 ч. 1; ст. 76 ч.5) и нормам Федерального закона "О прокуратуре РФ" (ст.1 п.2; ст.21 п.1) прокуратура готовит замечания (где называются допущенные нарушения без указания возможных способов их устранения) либо предложения (где высказывается свое видение способов устранения допущенных нарушений).
Здесь очевидна проблемная ситуация. Функцию обращения в суд за отменой неправомерных актов субъектов РФ осуществляют органы прокуратуры. Заключения о несоответствии актов субъектов Федерации федеральным законам направляются в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования. Представляется нецелесообразным разделение двух взаимосвязанных полномочий: выявление незаконных нормативно-правовых актов субъектов Федерации (функция территориальных органов юстиции) и принятие мер по ним (функция прокуратуры). С другой стороны, данная функция принадлежит прокуратуре Республики Дагестан лишь частично, так как прокурор РД непосредственно не наделен правом обращаться в Конституционный суд с запросом о конституционности законодательных актов.
Представляется, что наибольшей эффективности деятельности органов прокуратуры в сфере обеспечения единого правового пространства будет способствовать четкое разграничение функций в этой сфере между прокуратурой и органами юстиции. При этом органам прокуратуры следует отвести функции силового воздействия на субъекты нарушения единого правового пространства:
- после того, как орган юстиции не достиг цели приведения несоответствующих нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, прокурор приносит в орган, принявший этот нормативный правовой акт, протест, подлежащий обязательному рассмотрению;
- при положительном рассмотрении органы прокуратуры и юстиции получают письменный ответ;
- при ином решении прокурор обращается в суд.
Серьезным недостатком современного механизма обеспечения единого правового пространства является отсутствие гарантированного механизма реализации мер негативной юридической ответственности, основные полномочия которого можно было бы также возложить на органы прокуратуры.
В условиях существования современной России на органы конституционного контроля субъектов Федерации ложится особая ответственность за соблюдение на территории субъекта не только местного, но и федерального законодательства.
Конституционные (уставные) суды занимают несколько обособленное положение в судебной системе Федерации. Ряд особенностей отличает их от судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Во-первых, конституционные (уставные) суды выступают как специализированные органы независимой судебной власти по защите конституционного строя; во-вторых, они разрешают особого рода конфликты: между высшими (центральными) органами субъекта, между Федерацией и ее субъектами, между субъектами Федерации, а также между органами государственной власти и местного самоуправления; в-третьих, конституционные (уставные) суды рассматривают дела и дают заключения, руководствуясь конституциями (уставами) и не затрагивая компетенцию других судов; в-четвертых, деятельность конституционных (уставных) судов осуществляется на основе особых правил судопроизводства, установленных специальным законодательством.
Основным средством обеспечения единого правового пространства в деятельности конституционных (уставных) судов является конституционный контроль на уровне субъекта Федерации, призванный обеспечить проверку с точки зрения собственной конституции законов и иных нормативных актов, издаваемых органами этого субъекта Федерации, а также органами входящих в его состав самоуправляемых территорий и автономных образований, если таковые имеются, в целях обеспечения такого соответствия и устранения возникающих несоответствий.
Законодательство субъектов РФ установило институциональную сущность конституционного контроля: конституционный (уставный) суд субъекта - судебный орган, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Основные характеристики конституционных (уставных) судов дифференцированы в законах субъектов РФ и включают функциональное предназначение этих судов (осуществление конституционного контроля); судебный статус; основополагающие принципы деятельности (самостоятельное и независимое осуществление судебной власти); процессуальную форму деятельности (конституционное судопроизводство).
Кроме того, полномочия конституционных (уставных) судов субъектов различаются. Например, Конституцией Республики Дагестан 1994 года (а также Башкортостана и Карелии) предусматривалась проверка конституционности договоров между республиканскими органами государственной власти и органами государственной власти РФ. В этом случае договоры оказывались под двойным контролем: с одной стороны, Конституционный суд РФ проверяет их на соответствие российской Конституции, с другой стороны, конституционный (уставной) суд субъекта Федерации проверяет их на соответствие Основному закону субъекта. Несомненно, такая ситуация таит опасность взаимоисключающих решений. Решением данной проблемы стала бы передача указанных договоров на рассмотрение исключительно Конституционного суда РФ, а предметом регионального конституционного правосудия могли бы стать договоры между органами государственной власти субъектов Федерации в той мере, в какой они не затрагивают полномочия Федерации.
Конституционный суд Республики Дагестан с учетом федеративного устройства России дает заключения о соответствии Конституции Республики Дагестан договоров между органами государственной власти Республики Дагестан и органами государственной власти РФ, органами государственной власти Республики Дагестан и органами государственной власти субъектов РФ, принимает решение о соответствии Конституции Республики Дагестан законов и нормативных актов РФ по вопросам, отнесенным к совместному ведению Республики Дагестан и РФ. Указанные заключения Конституционного суда Республики Дагестан не носят императивного характера, они лишь констатируют факт соответствия этих нормативно-правовых актов Конституции Республики Дагестан.
Так, в Республике Дагестан Правительством по ряду проблем принимались нормативные акты из соображений целесообразности. После рассмотрения порядка принятия этих дел Конституционным судом Республики Дагестан и признания таких актов неконституционными члены Правительства Республики Дагестан были вынуждены более ответственно относиться к подготовке проектов нормативных актов.
Несмотря на довольно важную роль конституционных (уставных) судов, можно отметить, что они являются дополнительным институтом государственной власти, обеспечивающим единство правового пространства РФ.
5. Деятельность Министерства юстиции Республики Дагестан по обеспечению единого правового пространства.
Согласно Постановлению Правительства Республики Дагестан от 10 ноября 2002 года №236 и прилагаемому к нему Положению о Министерстве юстиции РД, Министерство юстиции РД является республиканским органом исполнительной власти, реализующим в пределах своей компетенции полномочия Республики Дагестан в сфере юстиции. Основными задачами указанного министерства в числе прочих являются: "содействие в обеспечении единства правового пространства Российской Федерации на территории Республики Дагестан", "контроль за соответствием ведомственных нормативных правовых актов, уставов муниципальных образований, нормативных правовых актов местного самоуправления законодательству", "участие в нормотворческой деятельности республиканских органов исполнительной власти" и т.д. В обеспечение указанных задач Министерство юстиции РД наделено следующими функциями:
- разрабатывать либо участвовать в разработке проектов законов Республики Дагестан, вносимых Государственным советом Республики Дагестан и Правительством Республики Дагестан в порядке законодательной инициативы в Народное собрание Республики Дагестан;
- проводить юридическую экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов, вносимых республиканскими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления на рассмотрение Государственного совета и Правительства Республики Дагестан;
- проводить юридическую экспертизу направленных Народным собранием Республики Дагестан проектов законов Республики Дагестан;
- проводить юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти;
- вносить в Правительство Республики Дагестан предложения об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти в случаях их несоответствия законодательству;
- осуществлять контроль за соответствием нормативных правовых актов органов местного самоуправления законодательству и т.д.
Для реализации перечисленных функций Министерство юстиции РД имеет среди прочих и право в случае обнаружения несоответствия законодательству нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, органов местного самоуправления вносить в орган, принявший нормативный правовой акт, предложение об отмене, признании утратившим силу или о внесении изменений в соответствующий нормативный правовой акт либо направить необходимые материалы в прокуратуру или в суд.
6. Народное собрание Республики Дагестан. Народное собрание Республики Дагестан, как орган законодательной власти субъекта РФ, проводит значительную работу по обеспечению единого правового пространства на уровне субъекта Федерации.
Основными мерами по обеспечению единого правового пространства в РФ, осуществляемыми Народным собранием РД, являются соблюдение правил юридической техники, обеспечение всех процедур правотворческого процесса, повышение качества правотворчества, устранение несоответствий, выявленных в ходе экспертизы органами юстиции и прокуратуры, взаимодействие и сотрудничество указанных органов на всех этапах правотворчества, работа по систематизации законодательства и т.п.
В рамках реализации задачи обеспечения единого правового пространства признаны утратившими силу законы Республики Дагестан “Об усилении административной ответственности за отдельные правонарушения на транспорте на территории Республики Дагестан”, “О сборе за использование наименований “Дагестан”, “Республика Дагестан” и образованных на их основе слов и словосочетаний в названиях предприятий, учреждений и организаций”, “Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления”. В то же время весьма важным представляется последовательно отстаивать на федеральном уровне необходимость сохранения и законодательного закрепления этнокультурных и социально-политических особенностей Дагестана в политической структуре РФ. За два года разработаны и внесены в порядке законодательной инициативы на рассмотрение Государственной думы Федерального собрания России ряд законопроектов: “О внесении изменения в статью 16 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, “О внесении изменений и дополнений в статью 256 Уголовного кодекса РФ”, “О внесении дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ”.
Многообразие и взаимодополняемость являются характеристиками единого и непротиворечивого правового пространства федеративного государства. Своеобразие политической организации является реальностью современной жизни, поэтому их нельзя отменить формальным законодательством. Есть примеры, когда федеральное законодательство использует наработки законодательства субъекта Федерации. Так, Республика Дагестан одна из первых в стране определила в своих законах о выборах депутатов республиканского и местного уровней нормы, обязывающие указывать наличие непогашенной и неснятой судимости при выдвижении кандидатов в депутаты. Впоследствии подобная норма была внесена в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ”.
При весьма значительной работе законодательных органов по обеспечению единого правового пространства представляется необходимым предложить следующие меры по усилению работы законодательных органов субъектов по решению одной из важных задач государства:
1. Разработать научно обоснованную концепцию правотворчества субъекта Федерации, где необходимо четко определить предмет собственного регулирования, закрепить совокупность основных идей, которая отразят сущностные представления о государственно-правовой жизни общества в определенный период и будут влиять на определенные сферы и пределы правового регулирования, на правотворческую деятельность государства, а также на правосознание и правовую культуру законодателя.
2. Усовершенствовать процедуру подготовки законопроектов и повышения эффективности их юридической экспертизы. В обеспечение данного механизма представляется целесообразным упорядочить систему источников права, действующих на республиканском уровне, и нормативно закрепить перечень вопросов, подлежащих правовому регулированию исключительно на основе законов (горизонтальная гармонизация законодательства субъекта).
3. Согласовать законотворческую деятельность субъектов Федерации путем систематического обмена правовой информацией, проведением консультативных семинаров и т.д., а также согласования программ законодательной деятельности, реализации единой государственной программы законопроектной работы. В процессе реализации данного механизма необходимы использование новейших технологий в области законотворчества, реализация потенциала созданного единого информационного пространства обеспечения органов власти и управления, учет ошибок и недочетов законотворческих органов субъектов, выявленных в процессе конституционного контроля и т.д.
4. Преодолеть юридические коллизии, возникшие в ходе "опережающего" нормотворчества как явления переходного характера, обусловленного нечеткостью определения приоритетов законотворческой работы субъектов и Центра. Общий принцип применения опережающего правотворчества заключается в действии принятых законов субъектов Федерации до урегулирования сферы действия этих нормативно-правовых актов на федеральном уровне. После этого нормативно-правовые акты опережающего законотворчества должны быть приведены в соответствие с федеральными.
Анализируя опыт в этой области, И.Р. Метшин предлагает определенный порядок достижения единства правового пространства:
"1) региональный закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ в пределах совместной компетенции, но в отсутствие федерального нормативного правового акта по данному вопросу, сохраняет свое действие на территории субъекта РФ до принятия соответствующего федерального закона;
2) законодательные органы субъектов РФ в обязательном порядке информируют Федеральное собрание РФ о своем «опережающем правотворчестве»;
3) с принятием федерального нормативного правового акта, регулирующего данный вопрос, действие регионального нормативного правового акта приостанавливается на определенный срок, и на территории субъекта РФ в течение указанного времени применяется федеральный нормативный правовой акт;
4) региональный нормативный правовой акт, принятый в порядке «опережающего правотворчества», подлежит юридической экспертизе в Министерстве юстиции РФ на предмет установления степени соответствия изданному федеральному нормативному правовому акту;
5) в случае обнаружения спорных моментов и разногласий предпринимаются меры к их урегулированию с учетом интересов конкретного региона и требований единого российского правового пространства …;
6) в определенный срок региональный нормативно-правовой акт приводится в соответствие с федеральным актом и в дальнейшем сохраняет свое действие на территории субъекта РФ, а при несоблюдении этого требования признается утратившим силу".
Очевидно, что подобный порядок является весьма трудоемким и требует высокой квалификационной подготовки, однако для реализации государственной политики в сфере обеспечения единого правового пространства данный механизм представляется оправданным.
5. Активно использовать право законодательной инициативы на федеральном уровне. Для обеспечения большей эффективности права законодательной инициативы субъектов Федерации создатели Концепции развития российского законодательства предлагают разработку и внедрение в законотворческую практику единообразных правил, регламентирующих порядок осуществления этого права.
6. Разработать методологическую основу правотворческой деятельности местных органов путем проведения методологических семинаров, издания методических руководств по основам юридической техники и правотворческого процесса; осуществлять методическую помощь представительным органам местного самоуправления.
7. В целях реализации вышеперечисленных мер по обеспечению единого правового пространства представляется целесообразным принятие Народным собранием РД Закона Республики Дагестан "О мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации в Республике Дагестан".
Комментариев нет:
Отправить комментарий